五、宋遼金夏元의 官制 - 1. 宋朝의 관제

五、송요금하원(宋遼金夏元)의 관제(官制)

 

송조(宋朝)[960-1279년]의 건립은 오대십국(五代十國)의 분열국면을 마감하였다. 그러나 송조는 결코 대일통(大一統)의 왕조는 아니었고, 북방에 선후로 거란족(契丹族)이 세운 요조(遼朝)[916-1125년]、여진족(女眞族)이 세운 금조(金朝)[1115-1234년]、당항강(黨項羌)이 세운 서하(西夏)[1038-1227년]、몽고족(蒙古族)이 세운 원조(元朝)[1271-1368년]가 있어 이와 병존하였다. 1279년에 원조가 남송(南宋)을 멸망시킨 후에야 중국은 또 통일되었다. 송조의 관제는 대단히 번잡했는데, 북송(北宋) 초기에는 형식상 모두 당조(唐朝)의 관료 기구를 계승했기 때문만이 아니라 사직차견(使職差遣)을 발전시켜 제도화하기도 하여 차견(差遣)은 진정한 직사관(職事官)이 되었기 때문이다. 이후로 본관(本官)과 차견(差遣)은 서로 그 지위가 오르내리며 변화가 많았다. 요(遼)、금(金)、서하(西夏)、원(元)의 네 왕조는 다 소수민족이 세운 정권이었다. 그 관제는 한편으로 당(唐)과 송(宋)의 관제의 영향을 받았고 다른 한편으로는 본 민족의 고유한 특징을 지니기도 하였다. 특히 원조는 중국 역사상 첫 번째 소수민족이 세운 통일 왕조로서 그 관제는 후대에 깊은 영향을 끼쳤다.

 

1. 송조(宋朝)의 관제

 

(1) 중앙관(中央官)

 

송조의 중앙 기구는 행정、군사、재정、사법감찰과 황제를 위해 복무하는 기구 등 다섯 계통으로 나눌 수 있다.

행정 계통에서 보면 최고장관은 여전히 재상(宰相)이고, 그 특징에는 두 가지가 있다. 하나는 관명의 변화가 많다는 것이고 다른 하나는 권력이 전대(前代)보다 작아졌다는 것이다. 송초(宋初)에는 당 후기와 오대의 제도를 따라서 중서문하(中書門下)를 두었다. 중서문하는 궁중에 두었기 때문에 정사당(政事堂)이라고도 불렀으며, 정(正)、부(副)재상이 국사를 다루는 곳이다. 정재상(正宰相)을 동중서문하평장사(同中書門下平章事)라고 불렀고, 부재상(副宰相)을 참지정사(參知政事)라고 하고는 각각 1명에서 3명까지 두었다. 아래에는 공목(孔目)、이(吏)、호(戶)、병례(兵禮)、형(刑) 등 오방(五房)을 설치하고, 검정오방공사(檢正五房公事)、제점오방공사(提點五房公事) 등의 관(官)을 두고서 구체적인 사무를 처리하였다. 신종(神宗) 원풍(元豊) 5년[1082년]에 관제를 개혁하여 중서문하를 없애고 당초(唐初)의 삼성육부(三省六部)제도를 부활시키고는 상서좌복야(尙書左僕射) 겸 문하시랑(門下侍郞)을 좌상(左相)으로 삼았고, 상서좌복야 겸 중서시랑을 우상(右相)으로 삼았으며, 문하시랑、중서시랑、상서좌우승(尙書左右丞)을 부상(副相)으로 삼았다. 휘종(徽宗) 때 좌복야를 태재(太宰)로 고치고 여전히 문하시랑을 겸하였으며 수상(首相)으로 불렸다. 우복야를 소재(少宰)로 바꾸고 여전히 중서시랑을 겸하였으며 차상(次相)으로 불렀다. 흠종(欽宗) 때 원풍 연간의 제도를 회복하였다. 고종(高宗) 건염(建炎) 3년[1129년]에 또 좌(左)、우(右)복야 겸 동중서문하평장사를 재상으로 삼았고, 참지정사를 부재상으로 삼았다. 孝宗 8년(1172년)에 좌、우복야 겸 동중서문하평장사를 좌、우승상으로 삼았고, 참지정사를 여전히 부재상으로 삼았다. 북송의 상권(相權)은 전대보다 작았고, 한(漢)과 당(唐)에는 훨씬 미치지 못했는데, 이것은 북송 초엽에 이부삼사(二府三司)가 공동으로 나라를 다스리는 권력체계를 추진하였기 때문으로, 군정(軍政)은 추밀원이 관할하고 재정은 삼사(三司)가 관할하였으며 재상은 행정수뇌일 뿐이었다. 동시에 참지정사는 재상의 부직(副職)으로 정하고 재상에 대한 유력한 견제를 이루었다. 원풍 연간에 제도를 바꾸어 三司를 취소했다고는 하나 이부(二府)의 “국정을 장악하는(對掌大政)” 국면에 대해서 결코 철저하게 바꾸지는 않았다.

북송 전기에 삼성육부이십사사(三省六部二十四司) 중 몇 개는 유명무실했던 것 같다. 《송사(宋史)․직관지(職官志)》의 기록을 보자.

중서령、시중、상서령은 조정 정사에 간여하지 않았고, 시랑、급사중은 성의 직무를 관할하지 않았으며, 간의에게는 언론의 직무가 없었고, 기거는 기록하지 않았으며, 중서에는 늘 사인이 빠졌고, 문하에는 간혹 상시를 없앴으며, 사간、정언(즉 당조의 습유、보궐)은 특별 명령으로 직무를 담당하는 것은 아니었고, 또한 간쟁하지 않았다. 복야、상서、승、랑、원외의 경우에는 관직에 있어도 그 직무를 알 수 없는 것이 열에 여덟 아홉은 되었다.[中書令、侍中、尙書令不予朝政, 侍郞、給事中不領省職, 諫議無言職, 起居不記注, 中書常闕舍人, 門下罕除常侍, 司諫、正言(卽唐朝拾遺、補闕)非特旨供職, 亦不諫諍. 至于僕射、尙書、丞、郞、員外, 居其官不知其職者十常八九].

이런 관칭(官稱)은 원래 있던 의미를 잃어버려 이미 구체적인 직무를 대표하지 않았고, 단지 관품(官品)의 높고 낮음과 봉록의 많고 적음의 근거가 되었을 뿐이었기에 기록관(寄祿官)이라고 불렀다. “천자의 많은 관청이 폐기되어 한가로운 곳으로 만드는데(使天子之大有司, 廢爲閒所)”[《문헌통고(文獻通考)․직관고육(職官考六)》]에 이르렀지만 진정한 권력은 일부 새로 설치된 기구로 옮겨갔다. 예를 들면 군정(軍政)을 관할하는 추밀원(樞密院), 재정을 총괄하는 삼사(三司), 제(制)、고(誥)、사(赦)、도서(圖書)를 관장하는 학사원(學士院), 천하의 상주문、공문서의 접수 및 명령의 반포를 관할하는 은대사(銀臺司)、통진사(通進司)、발칙사(發敕司), 중하급 문무 관원의 임명、시험、출척(黜陟)[관직의 강등과 승진]을 책임지는 심관동원(審官東院)、유내전(流內銓)[전사(銓司)로 약칭]、심관서원(審官西院)、삼반원(三班院), 예의를 책임지는 태상예원(太常禮院) 등과 같은 것이 있었다. 원풍 연간에 제도를 고친 후 소수의 기구 외에도 이런 기구들이 대부분 계속 폐지되어 삼성육부이십사사의 직능을 회복하였다. 원래 중서문하의 권한은 삼성(三省)에 분할 소속되었는데, 중서성은 조서를 받들고, 문하성은 상주문을 심사하고, 상서성은 시행하였다. 삼성은 최고행정기구가 되었다. 육부(六部)는 병부(兵部) 외에 기타 오부(五部) 역시 강화되었는데, 특히 이부(吏部)는 중저급 문관을 관할했을 뿐 아니라 무관도 관할했으며, 직권은 당대에 비해 확대된 면이 있다. 남송 때 중서성과 문하성을 중서문하성으로 합병하여 상서성과 함께 실제로 두 개의 성(省)이 되었지만 습관적으로 여전히 삼성(三省)이라고 불렀다. 삼성에는 장관을 별도로 두지 않았지만 재상과 부상(副相)이 삼성의 사무를 모조리 처리하던가 나누어 처리하던가 하였다. 육부에 관을 두는 것이 줄어들었지만 각 부(部) 혹은 상서(尙書) 혹은 시랑(侍郞)이 부(部)의 사무를 주관하였다. 이십사사(二十四司) 역시 성(省)에 의해 병합되었다.

송조(宋朝)의 사감(寺監) 설치에는 태상(太常)、종정(宗正)、위위(衛尉)、태복(太僕)、대리(大理)、홍려(鴻臚)、사농(司農)、태부(太府)의 구사(九寺)와 국자(國子)、소부(少府)、장작(將作)、사천(司天)、군기(軍器)의 육감(六監)이 있었다. 북송 전기의 구사육감(九寺六監)은 대리사(大理寺)、국자감(國子監)、사천감(司天監)、도수감(都水監)、군기감(軍器監) 외에 삼성육부(三省六部)의 상황과 서로 비슷하여 이름은 있었지만 실제로는 사라졌고, 직권도 기타 기구로 넘어갔다. 원풍 연간에 제도를 바꾼 후 사천대(司天臺)를 없애고 별도로 태사국(太史局)을 설치하게되자 구사육감은 처음으로 각각 그 직을 독점하였고, 관을 두어 관할했는데 모두 당제와 같았다. 하지만 각 사(寺)의 직무는 번잡하거나 간단하거나 하며 똑같지 않았는데, 《진서(塵書)․해학(諧謔)》에 태부사(太府寺)는 소속된 사무의 번잡함 때문에 “망경(忙卿)”의 호칭이 있었고, 사농사(司農寺)는 관할하는 창고의 분포가 무척 넓었기 때문에 “주경(走卿)”의 호칭이 있었으며, 광록사(光祿寺)는 술과 음식을 관할한 때문에 “포경(飽卿)”의 호칭이 있었고, 홍려사(鴻臚寺)는 이웃 나라의 조공을 관장했지만 송조(宋朝)의 국세가 약화되면서 조공하는 나라가 줄자 “수경(睡卿)”의 호칭이 생겨났다고 기록하고 있다. 남송(南宋) 때 각 사감(寺監)은 성(省)에 의해 합병되었는데, 홍려사、광록사는 예부(禮部)에 병입되었고, 위위사(衛尉寺)、태복사(太僕寺)는 병부(兵部)로 병입되었으며, 소부감(少府監)、도수감(都水監)은 공부(工部)에 병입되었다.

군사 계통에서 보자면, 북송의 중앙은 추밀원(樞密院) 즉 삼아체제(三衙體制)로 부를 수 있다. 추밀원은 전국의 군사를 총괄 관리하는 최고행정기구로서 중서문하와 함께 이부(二府)로 병칭하였다. 추밀원의 직책은 “군사기밀、군사방위、변방수비、군사의 정령을 관장하고, 밀령을 출납함으로써 치국을 보좌하는 것이다. 무릇 시위하는 모든 교대、내외 금병의 모집、시험의 심사、승진과 보임、주둔과 수비、상벌의 일 모두를 관할하였다(掌軍國機務、兵防、邊備、戎馬之政令, 出納密令, 以佐邦治. 凡侍衛諸班直、內外禁兵招募、閱試、遷補、屯戌、賞罰之事皆掌之).”[《송사(宋史)․직관지이(職官志二)》] 추밀원의 장관은 추밀사(樞密使) 혹은 지추밀원사(知樞密院事)이고, 차관은 동지추밀원사(同知樞密院事) 혹은 추밀원부사(樞密院副使)이며, 그 다음 자격이 있는 자는 바로 첨서추밀원사(簽書樞密院事) 혹은 동첨서추밀원사(同簽書樞密院事)이다. 추밀사의 지위는 동중서문하평장사와 같았고, 부사(副使)는 참지정사(參知政事)와 같았다. 추밀원의 주차관(主次官)과 참지정사를 똑같이 “집정관(執政官)”으로 불렀다. 재상과 집정관은 또 “재집(宰執)”으로 합칭하였다. 추밀원 아래에 병(兵)、이(吏)、예(禮)의 모든 방(房)을 설치하여 도승지(都承旨)、부도승지(副都承旨)를 두고서 각종의 구체적인 사무를 분담 관장하였다. 송조(宋朝)의 추밀원과 당조(唐朝)의 추밀원의 다른 점은 장관이 대부분 문인들이 맡고 환관을 이용하지 않았으며, 무장(武將)이 이 직책을 맡은 경우도 아주 적었다는 것인데, 조빈(曹彬)、왕덕용(王德用)、적청(狄靑) 등 몇 사람에 불과하였다. 추밀원은 군대를 조정하는 권한을 가지고 있었지만 직접적으로 군대를 통솔하지는 않았다. 금군을 관할하는 것은 삼아(三衙)였다. 송초(宋初)에는 후주(後周)의 제도를 연용하여 전전사(殿前司)와 시위사(侍衛司)를 설치하였다. 그러나 전전도점검(殿前都點檢)、부도점검(副都點檢)과 시위사(侍衛司)의 도지휘사(都指揮使)、부도지휘사(副都指揮使)、도우후(都虞候)는 점차 더 이상 임명하지 않게 되었다. 이후로 시위사는 또 시위마군사(侍衛馬軍司)와 시위보군사(侍衛步軍司)로 나누었고, 전전사와 합쳐 삼아로 불렀다. 삼아의 장관은 모두 도지휘사라고 하였고, 부직(副職)으로는 부도지휘사、도우후가 있었다. 그 수하로는 지휘(指揮) 등의 무관(武官)이 있다. 송초(宋初)에 삼아의 장관에는 군사를 이끌고 출정하는 자가 있었지만 후에 없어졌다. 추밀원과 삼아는 서로 견제하여, 평소에 추밀원은 병권을 조정하는 일을 관장하였고, 삼아는 훈련하는 권한을 관리하였으며, 군사를 이끌고 출정할 때 다른 장수를 파견하는 일을 관할했는데, 삼자는 모두 병사를 두지 못했다. 이 때문에 송대(宋代)는 변란의 발생을 방지할 수 있었다.

재정 계통에서 보면, 국가 재정 관리의 주요기구는 삼사(三司)[호부(戶部)]와 내고(內庫)이다. 삼사는 염철(鹽鐵)[소금과 철]、탁지(度支)[재정]、호부(戶部)를 가리키는데, 당조(唐朝)는 분산 설립(간혹 합병 설립함)하였지만 오대(五代)는 하나로 합쳐졌고, 송초에는 오대의 옛 제도를 따라 전국의 재정을 총괄 관리하는 기구를 만들어 계성(計省)이라고 불렀으며, 지위는 중서문하와 추밀원 다음이었다. 삼사 및 염철、탁지、호부의 삼부(三部)는 각자 정사(正使)、부사(副使)、판관(判官)을 두었다. 삼사사(三司使)를 계상(計相)이라고 불렀고, 그 직무를 상서성의 호부와 나누었다. 삼사사는 호부상서가 대신하였다. 그러나 전국의 재정에 대한 대권은 결코 상서성 소속의 호부가 전면적으로 운영하는 것도 아니었으며, 그래서 북송 후기에는 총괄 재부관(財賦官) 및 경제사(經制使)가 있었다. 경제사는 주로 동남쪽의 재정을 관할하였다. 만약에 삼사 혹은 호부가 황제의 간접 통제 아래의 국가재정 기구라고 한다면, 내고(內庫)는 황제의 직접 통제 아래의 재정 기구이다. 내고는 태조의 건봉장고(建封樁庫)에서 비롯되었고, 태종(太宗) 때 내장고(內藏庫)로 확대되었다. 이후로 내장고의 규모가 부단히 확대되어 수입이 커지고 지출이 넓어지자 조정의 중대한 재정지출은 대부분 내고에 의존하게 된다. 내고를 주로 관리하는 자는 대부분 내신(內臣) 혹은 전문적으로 위임하여 파견되는 조신(朝臣)이었기 때문에 재상과 삼사(호부)는 모두 지나치게 관여할 수 없었다.

사법계통에서 보면, 북송 전기에는 형부(刑部)、대리사(大理寺)、어사대와 심형원(審刑院)이 있었다. 대리사는 심판기구로 각 지역의 상주 보고의 안건을 자세하게 판단하는 책임을 졌다. 형부는 형법소송사건을 관장하였다. 그러나 북송 전기 형부의 직권은 대부분 빼앗겨서 다른 관직이 겸하거나 어사대가 심의 판단하였다. 어사대에는 추직관(推直官)과 추감관(推勘官)이 있는데, 사법방면의 사무를 책임졌다. 심형원은 궁중에 설치했는데, 지원사(知院事) 1명과 상의관(詳議官) 6명을 두고 “대리가 판단한 공문서를 자세히 심의하여 상주하는 일을 관할하였다(掌詳讞大理所斷案牘而奏之)”[《송사(宋史)․직관이(職官二)》]. 북송 전기에 모든 안건은 대리사의 심의와 판단을 거쳐 심형원에 보고하여 다시 심의하고, 지원사와 상의관은 서면으로 의견을 써서 중서(中書)에 올려 황제의 결재를 주청하였다. 사실상 심형원은 형부의 재심권을 빼앗아 황제가 직접 통제하는 최고사법기구가 되었다. 송 신종(神宗) 희녕(熙寧) 3년[1070년]에 심형원을 형부에 병입하도록 명령하여 형부와 대리사를 다시 부활시켜 최고사법기구로 삼았다. 원풍 연간에 제도를 고친 후 형부는 상서、시랑、낭관、원외랑과 도관낭중(都官郎中)、비부낭중(比部郎中)、사문낭중(司門郎中) 등의 관직을 두었고, 대리사에는 경(卿)、소경(少卿)、정(正)、추승(推丞)、단승(斷丞)、평사(評事)、주부(主簿) 등의 관직을 설치하였다. 송대 대리사의 특징은 내부를 좌、우 두 사(寺)로 나누고, 좌사(左寺)는 단형(斷刑)[판결] 하였고, 우사(右寺)는 치옥(治獄)[심문]을 담당하였다. 심문과 판결의 분별은 서로 다른 기구의 관원이 맡았으며 서로 감찰할 수 있어 사법의 질을 보증하였다.

최고감찰기구는 여전히 어사대였다. 명의상의 최고장관은 어사대부이나 겸직할 수 있어 다른 관원에게 주어졌을 뿐이고, 진정한 장관은 어사중승이다. 부속기구는 당조와 서로 같아서 대(臺)、전(殿)、찰의 삼원(三院)이 있었다. 당조와 다른 것은 송초의 감찰 직무는 대부분 다른 관직이 겸직했다는 점인데, 어사는 항상 기록관(寄祿官)이었고, 실제 직무를 맡는 경우는 무척 적었다. 원풍 연간에 제도를 고치자 비로소 그 직무가 바르게 되었다. 이밖에 송조의 감찰어사는 지방을 살피는 책임이 구분되지 않았고, 주로 상서(尙書)의 육부(六部)를 감찰하였다. 어사대의 직능과 서로 가까운 것으로는 간관(諫官)이 있다. 송초에는 당제(唐制)를 따라서 좌우간의대부(左右諫議大夫)、보궐(補闕)、습유(拾遺)를 두었다. 송 태종 때 보궐、습유를 사간(司諫)、정언(正言)으로 고쳤다. 이러한 관직은 이름을 간관이라고는 했지만 조령(詔令)이 없어 결코 일을 맡지 않았다. 송 인종(仁宗) 초년[1023년]에 정식으로 간원(諫院)을 세우고, 장관을 지간원사(知諫院事)라고 했는데, 사간、정언으로 채웠다. 원풍 연간에 제도를 고쳐 간원을 폐한 다음 좌우간의대부、사간、정언을 간직에 임명하여 문하중서 두 성에 각각 예속시켰다. 고종(高宗) 건염(建炎) 3년[1129년]에 간원을 다시 설치하였다. 송 이전 각 조대(朝臺)[어사]、간(諫)[간관]의 직책은 분명했지만 송조에 대(臺)와 간(諫)이 하나로 합쳐지는 발단을 열었다. 간관은 결코 단순히 간직(諫職)만을 맡지 않아서 간혹 대신(大臣)을 탄핵하기도 하였으며, 어사대의 어사는 감찰을 주로 하는 것 외에 진언(進言)과 규간(規諫)하는 책임도 있었다. 이 두 가지는 각자 치중하는 것이 있었지만 직권은 항상 서로 뒤섞였기 때문에 대간(臺諫)이라고 병칭하였다.

송이 당제(唐制)를 계승했기 때문에 한림사원(翰林士院)도 두었다. 당조의 한림사원은 국가의 정식 기구가 아니었지만 송조에서는 정식으로 국가기구가 되었다. 학사원(學士院) 중에 한림학사가 몇 명 있었다. 학사 중 자격과 경력이 깊은 자를 승지(承旨)라고 불렀다. 한림원에 들어가 학사의 직함을 받지 못한 사람을 직원(直院)이라고 하였다. 만약에 학사가 결원이 되면 다른 관직에서 잠시 학사의 직무를 대신했는데, 이 사람을 권직(權直)이라고 불렀다. 관(冠)에는 한림(翰林)이라는 이름이 있었지만 학사원에 속하지 않는 사람으로는 한림시독학사(翰林侍讀學士)、한림시강학사(翰林侍講學士)가 있었다. 그들을 황제의 곁에서 강독하고 역사기록을 직무로 삼았다. 송대 한림학사의 대우는 아주 특별했는데, 지위가 정부(正副) 재상、추밀사와 삼사사 다음으로 뭇 신하들의 추앙과 부러움을 샀다. 원인은 두 가지로서 첫째는 직무가 중요해서 총애했기 때문이다. 학사원은 궁궐 안에 있으면서 조정의 조칙과 사면 등 각종 중요문서의 입안을 책임지는 동시에 황제의 고문이 되어 개인의 의지로 황제에게 영향을 줄 수 있었다. 둘째는 군정(軍政) 이부(二府)의 수뇌가 대부분 한림학사 출신이어서 일반 관원들이 탐내는 직위였기 때문이다. 이밖에도 송조는 전각학사(殿閣學士)를 새로이 증설하였다. 무슨 무슨 전(殿)[관문전(觀文殿) 같은 것]의 대학사(大學士)、학사(學士)는 지위와 명망이 대단히 높아서 주로 집정대신(執政大臣)들의 명예직함으로 삼았다. 또 용도각(龍圖閣)、천장각(天章閣) 등 장서처(藏書處)[도서를 보관하는 곳]가 있었으며, 각각 학사、직학사(直學士)、대제(待制)、직각(直閣) 등의 관을 두었다. 그러나 조관(朝官)이 외지로 나갈 때에도 종종 무슨 무슨 각(閣) 학사의 직함을 겸함으로써 은총을 나타내도록 해주었다. 북송의 유명한 정치가이자 청관이었던 포증(包拯)은 늘 용도각의 직학사라는 직함을 사용했는데, 바로 이런 부류의 관직 칭호였던 것이다.

 

황제를 위해 일하는 환관(宦官)기구에는 입내시성(入內侍省)과 내시성(內侍省)이 있다. 입내시성에는 도도지(都都知)、도지(都知)、부도지(副都知)、압반(押班) 등을 두어 궁정 내부 생활 사무를 관장하게 하였다. 이 때문에 황제、황후와 가장 가까웠다. 내시성에는 좌우반도지(左右班都知)、부도지、압반 등을 두어 전정(殿庭)의 청소 등 잡역을 관장하게 하였다.

태자의 관서를 동궁관(東宮官)이라고 하여 당조와 똑같이 설치하였으며, 모두 다른 관직이 겸임하였다. 하지만 태자가 황제에 오르고 나면 바로 폐지하였다.

 

(2) 지방관(地方官)

 

송조(宋朝)는 지방을 로(路)、주(州)[부(府)、군(軍)、감(監)]、현(縣)의 세 등급으로 나누었다. 송초(宋初)에는 당제(唐制)를 따라서 전국을 십도(十道)로 나누었다. 송 태종(太宗) 지도(至道) 3년[기원 997년]에 도를 로로 바꾸어 모두 15로가 되었고, 仁宗 초년에는 18로로 나누어졌으며, 신종(神宗) 원풍 8년[1085년]에는 23로까지 늘어났고, 휘종(徽宗) 때 또 24로로 증가했지만, 남송(南宋) 때는 겨우 17로만 존재하게 된다. 송조의 로는 한대(漢代)의 주와 다르고, 당대(唐代)의 도와도 달리 지방 감찰구(監察區)와 행정구(行政區)의 이중적 성격을 지니고 있었다. 로의 주요 기구로 안무사사(安撫使司)、전운사사(轉運使司)、제점형옥사(提點刑獄司)、제거상평사(提擧常平司) 등을 설치하였다.

안무사사는 처음에 임시적 성격의 기구였지만 이후 점차 상설기구로 되어갔다. 북송의 각 로는 다 설치되지 않았지만, 남송 때는 보편적으로 설치하였다. 장관은 안무사(安撫使)로서, 통상 그 로의 가장 중요한 주부(州府)의 장관이 겸임하였다. 주로 한 로 군정(軍政)을 관장하는 동시에 민정(民政)도 겸하여 다스렸다. 남송 전기에 안무사가 로의 제일 장관이어서 전시(戰時)에는 “편하게 일을 시행(便宜行事)” 할 수 있었다. 영종(寧宗) 이후로 병정(兵政)은 도통제사(都統制司)에게로 돌아가고, 민정(民政)은 기타 각 사(司)로 분산 귀속되었으며, 안무사의 경우 직무는 있었어도 권한은 없었다. 안무사를 “수신(帥臣)”, 관서(官署)를 “수사(帥司)”라고 속칭하였다.

전운사사는 처음에도 임시기구였는데, 송 태조 때 정식기구로 바뀌었다. 장관은 전운사(轉運使)이다. 전운사는 모두 “모로제주수로계탁전운사(某路諸州水路計度轉運使)”로 칭하였다. 두 개의 로 이상을 겸임한다면 관위(官位)가 대단히 높아서 도전운사(都轉運使)라고 하였다. 부장관에는 전운부사(轉運副使)、전운판관(轉運判官)이 있었다. 주로 한 로 혹은 수 로의 재정(財政)과 선박 운송인 조운(漕運)을 관할하였다. 전운사를 “조신(漕臣)”, 관서를 “조사(漕司)”라고 속칭하였다.

제점형옥사는 송 태종 때 처음 설치했다가 후에 없애버렸다. 송 진종(眞宗)때 다시 설치하자 마침내 고정된 제도가 되었다. 장관은 제점(모로)형옥공사[提點(某路)刑獄公事]이며, 제점형옥(提點刑獄)이라고도 하였다. 부장관(副長官)은 동제점형옥공사(同提點刑獄公事) 혹은 무신제형(武臣提刑)이다. 주로 한 로의 사법을 관할하였다. 제점형옥공사를 “제형(提刑)”으로 약칭하였고, 관서를 “헌사(憲司)”로 속칭하였다.

제거상평사는 송 신종(神宗) 때 처음 설치하였다. 장관은 제거상평사이다. 주로 한 로의 상평(常平)、의창(義倉)、면역(免役)、시역(市易)、방장(坊場)、하도(河渡)、수리(水利) 등의 일을 관할하였다. 제거상평사를 “제창(提倉)”이라고 약칭하고, 관서를 “창사(倉司)”라고 속칭하였다.

조사(漕司)、헌사(憲司)、창사(倉司)도 다 주현(州縣)의 관리를 감찰하는 책임이 있었는데 이 때문에 “감사(監司)”라고 통칭하였다. 감사와 안무사사를 합쳐 “수신감사(帥臣監司)” 혹은 “수조헌창(帥漕憲倉)”이라고 하였다. 수조헌창은 모두 중앙에서 지방으로 파견하여 군(軍)、정(政)、재(財)、형(刑)의 정무를 감독 지휘했는데, 권한과 임무가 무척 중하였다. 이런 기구 설치의 안정에 따라서 그 성격에도 변화가 발생하였고, 점차 단순한 감찰기구에서 일급 행정기구로 변화했기 때문에 로는 실제로 감찰구(監察區)에서 행정구(行政區)로 넘어가는 일종의 형식이었으며, 이후 원조(元朝)의 행성(行省)제도의 발생과도 송대의 로와 관계가 없지 않았다.

로 아래의 부(府)、주(州)、군(軍)、감(監)도 똑같이 일급(一級)이었다. 일반적으로 주로 주라고 한 곳은 몇 개의 현 혹은 십여 개 현을 거느렸고, 국도(國都)、배도(陪都) 및 황제가 즉위하기 전에 거주했던 혹은 직무를 맡았던 주를 부라고 하였으며, 군사 요충지를 군(軍)이라고 하였고, 소금과 철광석이 나는 구역을 감[부(府)와 주에 예속된 군과 감도 있는데, 지위는 현(縣)에 해당함]이라고 하였다. 개봉부(開封府)를 동경(東京)이라 하고 어떤 때는 부윤(府尹)을 두었는데, 주로 태자(太子)、친왕(親王)이 맡았다. 윤(尹)을 맡을 사람이 없으면 “권지개봉부사(權知開封附事)”를 두고 대제(待制) 이상의 관원으로 충당하였다. 포증(包拯)이 지개봉부사(知開封府事)였을 때 청렴하고 올곧아서 역사상 청관(淸官)으로 칭송되었었다. 부에는 지부사(知府事)를 두었고, 주에는 지주사(知州事)를 두었으며, 군에는 지군사를 두었고, 감에는 지감사(知監事)를 두었다. “지(知)”는 관할한다는 의미로써 지주(부、군、감)사는 한 주(부、군、감)의 행정、재부(재정과 부세)、군사 등의 일을 총괄하였다. 지주(知州)의 전체 호칭은 “권지군주사(權知軍州事)”이고, 통상적으로 중앙에서 문관(文官)을 파견하여 맡겼다는 것을 가리킨다. 또 통판(通判)을 두었는데, 처음 설치할 때는 지주사의 부관도 속관도 아니어서 함께 한 주(부、군、감)의 일을 관할하였고, 주관(主官)에 대하여 감독할 책임도 있어 각종 공문은 반드시 통판과 지주사가 연대 서명해야 비로소 효력이 발생하였다. 그런 관계로 지주사 권력에 대한 견제도 이루어졌다. 이후로 중앙의 지방 통제가 확고해짐에 따라서 통판은 비로소 점차 주의 부장관으로 변화하였다. 주의 속관에는 녹사(錄事)、사호(司戶)、사리(司理)、사법(司法) 등 각 조(曹)의 참군(參軍)이 있으며, 서무(庶務)、호구(戶口)、부역(賦役)、옥송(獄訟)、사법(司法) 등의 일을 각각 관할하였다.

지방행정에서 가장 낮은 급은 현(縣)이다. 현은 적(赤)[경사(京師) 안]、기(畿)[경성(京城) 밖]、망(望)[4,000호 이상]、긴(緊)[3,000호 이상]、상(上)(2,000호 이상]、중(中)[1,000호 이상]、중하(中下)[1,000호 미만]、하(下)[500호 이하]의 8등급으로 나누었다. 현에는 영(令)을 두었는데, 만일 경조관(京朝官)이 현의 일을 관할할 것 같으면 지현(知縣)이라고 하였다. 현령(縣令) 혹은 지현(知縣)은 한 현의 민정、재정、옥사와 소송 등의 일을 책임졌는데, 만약 현에 군대를 주둔시킬 것 같으면 병마도감(兵馬都監) 혹은 감압(監押)을 겸하였다. 속관에는 주부(主簿)와 위(尉)가 있다. 주부는 관의 물품과 장부를 각각 관할하였으며, 위는 주부의 아래에 있으면서 궁수(弓手)의 훈련을 각각 관할하여 치안을 유지하였다. 영、주부、위는 항상 전부 설치되었던 것은 아니었다. 신종(神宗) 때 또 20,000호 이상의 현에 승(丞)을 두어 현령의 부관으로 삼았지만 남송 때 없애버렸다.

 

(3) 품계(品階)와 훈작(勳爵)

 

북송 전기는 당제(唐制)를 따라서 관품(官品)을 구품삼십계(九品三十階)로 하였다. 원풍 연간에 제도를 고쳐 관품을 다시 정정하여 구품정종십팔급(九品正從十八級)을 두었다. 송조의 정치생활에 관품은 그다지 중요하지 않았고, 단지 관원이 입는 공복(公服) 색깔의 표준일 뿐이었다.

계(階)는 산관계(散官階)와 본관계(本官階)로 나뉜다. 북송 전기의 산관계도 당제를 사용하여 관리에게 부가하는 성격의 직함으로 삼았다. 문산관(文散官)은 개부의동삼사(開府儀同三司)에서 장사랑(將仕郞)까지 모두 29단계이다. 무산관(武散官)은 표기대장군(驃騎大將軍)에서 배융부위(陪戎副尉)까지 모두 31단계이다. 산관계는 실제 직무와 봉록과는 무관하고 그 역할도 크지 않았기 때문에 원풍 연간에 제도를 고칠 때 폐지해버렸다. 이후로 산관은 관여하는 일이 없는 한직만을 가리키게 되었다. 본관계는 북송 전기 차견(差遣)제도의 안정화와 유관하다. 좌우복야(左右僕射)、6부상서(六部尙書)、시랑(侍郞)、대부(大夫)、낭중(郎中)、원외랑(員外郞)、경(卿)、소경(少卿) 등과 같은 것은 본래 당대에는 직사관(職事官)이었지만 북송 전기에는 본관계로 불렸다. 그러나 차견(差遣) 중에 판(判)、지(知)、권(權)、직(直)、시(試)、제거(提擧)、제점(提點)、첨서(簽書)、압(押) 등의 글자를 가진 관명 즉 참지정사(參知政事)、지현(知縣)、직비각(直秘閣)、제점형옥공사(提點刑獄公事) 등과 같은 것이야말로 진정한 직사관이었다. 이밖에 안무사 등과 같은 것은 비록 상술한 글자를 지니지 않았다고는 하나 차견을 받은 직사관이었다. 본관계는 관원의 직무와 무관하나 관원 봉록의 표준이었다. 북송 전기의 문관 본관계는 42단계, 무신 27단계로 나누었다. 원풍 연간에 제도를 고쳐 송의 신종은 경관(京官)의 본관계를 직사관의 명칭으로 고치고, 새로 정한 경조관(京朝官)의 본관계[기록관계(寄祿官階)로도 칭함]는 원래 있던 산관계의 명칭을 채용했는데, 개부의동삼사에서 승무랑(承務郞)까지 모두 25단계였다. 이로부터 새로운 본관계는 경조관 봉록의 많고 적음과 신분의 높고 낮음을 결정하는 표준이 되었다.

훈관(勳官)은 12등급으로 당제와 같았다. 송 휘종(徽宗)이 문관의 훈관을 없애버렸지만 남송 때 또 부활시켰다.

송조(宋朝)의 작위는 당조(唐朝)에 비해 많아져 열 두 등급으로 나누었다. 왕(王)、사왕(嗣王)、군왕(郡王)、국공(國公)、군공(郡公)、개국공(開國公)、개국군공(開國郡公)、개국현공(開國縣公)、개국후(開國侯)、개국백(開國伯)、개국자(開國子)、개국남(開國南)이다. 무릇 작위가 있는 자들은 모두 식읍(食邑)이 있었고, 호(戶)를 단위로 삼았다. 그러나 식읍은 허수(虛數)이고, 식실봉(食實封)이야말로 실수(實數)이다. 식실봉이라는 것은 실봉 1호 당 매일 25문(文)의 돈을 계산하여 월봉에 따라 관부(官府)에서 찾는 것이다.

송조 관원의 정봉(正俸)은 주로 돈으로 계산하였고, 녹속(祿粟)은 양곡으로 계산했으며, 춘추복은 비단으로 계산하였다. 그러나 간혹 실물을 주어야 할 때에도 돈으로 계산하기도 하였다. 봉록 이외에 또 각종의 예외 수당이 있었다. 고급 관원 역시 식읍의 봉록이 있었고, 지방관에게는 직분전(職分田)이 있었다. 총체적으로 말해서 송조 관원의 물질 대우는 역대 왕조 중에서 가장 두터웠다. 이에 대해 청인(淸人) 조익(趙翼)이 평가하기를 “송이 사대부를 대우한 것은 두터웠다고 할 수 있다. 금품의 하사가 특히 풍부했기 때문에 벼슬길에 들어간 자는 더 이상 일신을 걱정할 필요 없이 각자 자신의 직무에 힘썼다(其待士大夫可謂厚矣. 喩其給賜优裕, 故入仕者不復以身家爲慮, 各自勉其治行)”고 하였다. 그러나 다른 한 방면은 조익도 지적했는데, 금품의 하사가 지나치게 넉넉하여 송조의 재정을 궁핍하게 만들었기 때문에 “이 송의 제도는 법으로 삼을 만한 것이 못되었다(此宋制之不可爲法也)”[《이십이사찰기(卄二史札記)․송제녹지후(宋制祿之厚)》]고 하였다.