二. 秦漢의 官制 4. 東漢의 官制

王天有 著 / 李商千 譯, <中國古代官制>, 학고방, 2006.

 

 

4. 동한(東漢)의 관제

동한(25-220)의 관제는 서한 관제를 계승한데다 발전시킨 점도 있다. 중앙관으로 말하자면, 삼공(三公)이 구경(九卿)을 나누어 통할하는 제도는 여전히 존재했지만 가장 중요한 것은 상서(尙書) 조직의 변화에 있는데, 당시에 “정치는 상서로 귀착한다(政歸臺閣)”라고 칭하였다. 지방관으로 말하자면, 가장 두드러진 것으로 군(郡)[국(國)]과 현(縣) 두 등급에서 주、군、현 세 등급으로 바꾸었다는 것이다.

(1) 중앙관(中央官)

동한 중앙관의 기본 구성은 여전히 삼공구경(三公九卿)이었다. 그러나 신조의 황제가 즉위한 후에 태부(太傅)나 태위록상서사(太尉錄尙書事)가 정무를 총괄하였다. 동한은 태부를 설치하고 상공(上公)이라 했으며, 그 위치는 삼공의 위에 두고 황제를 지도하는 책임을 졌다. 녹상서사(錄尙書事)는 서한 때부터 시작되었는데, “녹(錄)”은 《후한서(後漢書)․화제본기(和帝本紀)》의 주(注)에 “총괄하고 이끄는 것이다(總領之也)”라고 했는데, 이 관으로써 상서의 일을 총괄하게 했다는 것이다. 당시에 조정의 실권이 상서대(尙書臺)로 옮겨갔기 때문에 태부녹상서사(太傅錄尙書事)의 지위가 높아지고 임무는 막중해졌던 것이다. 하지만 태부(太傅)라는 관직이 결코 항상 설치되었던 것은 아니었다.

상공(上公)의 아래는 삼공(三公)이다. 동한 초년에는 대사마(大司馬)、대사도(大司徒)、대사공(大司空)을 삼공으로 삼았다. 건무(建武) 27년(51년)에 광무제(光武帝)는 대사마를 태위로 바꾸었고, 대사도、대사공은 “대(大)”를 없애버렸다. 삼공의 순서는 태위가 앞에 위치하였고 승상으로부터 변해 내려온 사도(司徒)가 뒤에 자리하였으며, 어사대부로부터 변해 내려온 사공(司空)이 그 다음이었다. 태위는 군정(軍政)을 주관하고, 또 태상(太常)、위위(衛尉)、광록훈(光祿勳)의 삼경(三卿)을 각각 거느렸다. 사도(司徒)는 민사(民事)를 주관하였고, 또 태복(太僕)、대홍려(大鴻臚)、정위(廷尉)의 삼경을 각각 거느렸다. 사공(司空)은 중대한 자연재해를 방위하는 건축 공정을 주관하였고, 또 종정(宗正)、소부(少府)、사농(司農)의 삼경을 각각 거느렸다. 삼공에는 각각 속리인 장사(長史) 및 제조(諸曹)의 연(掾)、사(史)、속(屬) 등이 있었다. 나라에 큰 일이 있으면 삼공은 함께 상의하였다. 그러나 동한때 삼공의 권력은 서한만 훨씬 못했는데, 이것은 위에서 기술한 직무상에서도 볼 수 있을 뿐 아니라 봉작(封爵)상에서도 반영된 것이다. 서한 초년에 상(相)의 직무는 열후(列侯)가 담당하였다. 무제 때는 비록 포의(布衣)[서민]가 재상이 되었다고 해도 상으로 봉해진 후에는 반드시 후(侯)로 봉해졌기 때문에 승상을 군후(君侯)라고도 했던 것이다. 동한은 건무(建武) 13년(37년)에 대사도 후패(侯霸)가 죽고 난 후 후(侯)로 봉해졌는데, 이를 시작으로 삼공은 모두 후로 봉해지지 않았다. 실제로 삼공은 허명만 남은 고관이 되어버렸고, 진정으로 정책 결정권과 백관을 감독할 집행권을 가지고 있었던 것은 내조(內朝)였다. 곧장 동한 말년에 이르러 동탁(董卓)이 소제(少帝)를 폐하고 헌제(獻帝)를 세우고는 상국(相國)으로 자임하였다. 건안(建安) 13년(기원208년)에 조조(曹操)가 정권을 잡자 삼공을 없애고 승상을 두었는데, 상권(相權)은 갑자기 변하여 왕조 최고 권력의 실제 조종자가 되었으며, 황제도 그 통제 안에 놓이게 되었다.

동한의 구경(九卿) 및 열경(列卿)에는 이렇다 할 변화 없이 단지 상서 조직의 지위가 강화되었기 때문에 “비록 삼공을 두었다고는 하나 일은 대각에 귀속되었다(雖置三公, 事歸臺閣)”고 하는 견해가 있었던 것이다. “대각(臺閣)”은 궁내의 사무처를 가리키는데, 역시 내조(內朝)였다. 광무제(光武帝)는 즉위하면서 정사에 힘써 실권을 삼공에게 넘기지 않고, 단지 좌우의 상서를 시종하며 정사를 처리하는 데에 협조하도록 하자 상서의 권한과 책임이 날로 상승하게 되었고, 원래의 사무관이 정무관으로 발전하게 되었으며, 상서대 역시 동한때 가장 중요한 중앙의 사무 처리와 정책 결정의 기구로 되었다. 상서대는 상서령(尙書令)과 상서복야(尙書僕射)를 수장으로 삼고 좌우승(左右丞)이 보좌하였으며, 아래에는 육조상서(六曹尙書)를 두었다. 삼공조(三公曹)가 있는데, 연말 고과와 제 주군(州郡)의 사무를 주관하였다. 이조(吏曹)는 관리의 선발과 제사의 사무를 주관하였고, 민조(民曹)는 보수공사、 염지(鹽池)、원예(園藝) 등의 일을 주관하였고, 객조(客曹)는 황제 호위 및 소수민족의 조하(朝賀) 사무를 주관하였고, 이천석조(二千石曹)는 소송 사무를 주관하였고, 중도관조(中都官曹)는 홍수와 화재、도적과 관계된 일을 주관하였다.¹⁾ 매 조(曹)에는 또 6명의 시랑(侍郞)과 3명의 영사(令史)가 있었다. 상서령(尙書令)、상서복야(尙書僕射)、육조상서(六曹尙書)를 팔좌(八座)로 합칭하였다. 황제가 태부나 태위녹상서사를 고른다 해도 스스로 직접 상서대를 지휘하는 것과 다름이 없기 때문에 정사(政事)는 대각(臺閣)으로 귀속되었는데, 실제로는 황권이 한결 더 강화된 것이었다.

동한의 황권이 한층 강화된 것은 감찰 계통 관제의 변화에 나타난다. 사공의 전신은 어사대부이며, 동한의 사공은 이미 감찰의 책임이 없었다. 감찰을 주관하는 것은 어사대 장관인 어사중승이었다. 어사중승의 속관으로는 치서시어사(治書侍御史) 2명이 있으며 법률조문의 해석을 관장하였다. 시어사(侍御史) 15명은 관리들의 위법을 감찰하고 공경(公卿)과 군리(郡吏)들의 주사(奏事)를 받아들이는 일을 관장하였다. 시어사 아래는 영조(令曹)、인조(印曹)、공조(供曹)、위마조(尉馬曹)、승조(乘曹)로 나누었다. 동한의 어사중승은 녹봉이 천석(千石)에 불과하지만 권력은 원래의 오히려 원래의 어사중승을 넘어서 조정에서 상서령 다음이었다. 이것은 어사중승이 더 이상 사공에 속하지 않고 소부에 속하여 사실상 황제의 직속이 되어 황제가 직접 관장하는 도구이자 백관을 감찰하는 도구가 된 것이다.

동한 중엽 이후로 모후(母后)가 조정을 다스리고 외척(外戚)들이 집정하여 종종 병권을 장악하여 자신의 지위를 강화하자 장군의 직무가 의외로 중요하게 나타났다. 특히 대장군은 대부분 외척들로서 항상 국도(國都)에 머물렀고, 또 녹상서사는 자연스레 중앙의 요원이 되었다. 장군의 명호는 서한과 서로 같았다. 대장군의 지위는 삼공의 아래에 위치하여 태부、삼공과 함께 오부(五府)로 합칭되었다. 표기장군과 거기장군의 지위는 삼공의 아래에 위치하였다. 전후좌우장군의 지위는 상경의 아래에 위치하였지만 항상 두었던 것은 아니었다. 그 나머지 열(列)의 장군들은 일이 있으면 두고, 일 때문에 호(號)를 명명했다가 일이 끝나면 없앴다. 장군은 모두 부곡(部曲)에 있었다. 서한의 경군(京軍)에는 팔교위(八校尉)를 두었는데, 동한 초에 오교위(五校尉)로 줄어들었다. 당시 사람들은 오교(五校)를 일컬어 둔기(屯騎)、월기(越騎)、보병(步兵)、장수(長水)、사성(射聲)의 오영(五營)이라고 하였다. 또 북군중후(北軍中候)를 두어 오교를 감독하였다. 동한은 서한과 달리 북군이 오교의 군대 통솔을 지휘하였다. 동한에는 남군(南軍)의 명칭이 보이지 않는다. 동한 초년 이후로 북군의 명칭도 더 이상 문헌 기록에 보이지 않는다. 영제(靈帝) 때 또 서원(西園)[상군(上軍)、중군(中軍)、하군(下軍)、전군(典軍)、조군(助軍)、좌군(左軍)、우군(右軍)、좌군(佐軍)] 팔교위(八校尉)를 두고, 황제가 직접 거느렸다. 조조(曹操)가 전군교위(典軍校尉)를 맡은 적 있다.

(2) 지방관(地方官)

동한은 지방을 주군(州郡)、군국(郡國)、현(縣)의 세 등급으로 나누었다.

경기 지역을 사예교위부(司隸校尉部)라 일컬었고, 삼보(三輔)、삼하(三河)[하동(河東)、하내(河內)、하남(河南)]、홍농(弘農)의 7군을 거느렸다. 사예교위(司隸校尉)는 수도의 백관 규찰 및 각 군의 관할을 관장했는데, 주(州)의 자사(刺史)에 해당하였다. 게다가 자사보다 지위도 높고 권세도 더욱 빛났다. 사예교위는 항상 삼공 등의 고급관리들을 탄핵하고 상주할 수 있었기 때문에 백관들에게 질시를 받았다. 조회 때 사예교위와 상서령(尙書令)、어사중승(御史中丞)은 모두 고정된 자리가 없어 당시에 세 관직은 단독으로 앉는다는 의미를 지닌 “삼독좌(三獨坐)”라고 불렀다. 동한은 낙양(洛陽)을 국도(國都)로 삼았기 때문에 하남군(河南郡)의 장을 태수라고 하지 않고 윤(尹)이라고 불렀다. 삼보(三輔)는 황제의 능묘가 있는 곳으로, 여전히 경조윤(京兆尹)、좌풍익(左馮翊)、우부풍(右扶風)이라고 했으며, 지위도 일반 군(郡)보다는 높았지만 서한과 비교하면 낮아졌다.

사예(司隸)가 관할하는 것 이외는 12주로 나누고 주에는 자사를 두었다. 서한 때는 주가 감찰구(監察區)였는데, 자사[서한 말년에 한 차례 주목(州牧)이라 부름]는 중앙에서 파견하는 순시관(巡視官)으로 행정권이 없었다. 처음에는 고정된 치소(治所)와 관청인 아문(衙門)이 없이 가을과 겨울에 순시를 나서 연말에 수도로 돌아와 보고를 하였다. 동한 초에 자사는 여전히 주목이라고 불렸으나 군국의 사무를 처리하는 권한은 서한에 비해 확대된 면이 있다. 건무(建武) 18년[42년]에 주목이 자사로 다시 바뀌었다. 중기 이후로 자사에게 또 군대를 통솔하게 하는 제도가 있었다. 동한 후기에 자사는 고정된 치소(治所)가 있었을 뿐만 아니라 속리(屬吏)가 대량으로 증가하여 사실상 군국을 능가하는 지방행정장관으로 되었다. 영제(靈帝) 때 다시 자사를 주목으로 바꾸고, 일부 조정의 중신들이 맡았는데, “주의 임무가 막중해진 것은 이로부터 시작되었으며(州任之重, 自此而始)”[《한서(漢書)․유언전(劉焉傳)》] 적지 않은 지방의 주목은 군대를 가지는 할거 세력으로 변하였다.

동한에는 군국이 105개가 있었다. 사예가 관할하는 7군 외에도 98개가 더 있는데, 그 안에 열군(列郡) 71개와 왕국(王國) 27개를 포함한다. 군에는 태수를 두었다. 건무(建武) 6년[30년]에 군도위(郡都尉)를 철폐하고 그 직무를 태수에게 맡겼기 때문에 태수를 군장(郡將)이라고도 불렀다. 현의 설치는 서한과 서로 같았다. 동한은 세수(稅收)를 증대시키기 위하여 각지에 염철(鹽鐵)의 여러 관을 두었다. 군현 중 소금이 많이 나는 곳에는 염관(鹽官)을 두고 염세(鹽稅)를 주관하였다. 물고기가 많이 나는 택지(澤池)에는 수관(水官)을 두고 물 관리를 주관하고 어로세(漁撈稅)를 거두었다. 황자(皇子)를 왕으로 봉하고, 군을 국으로 삼았으며, 부(傅)、상(相) 각 1명씩 두었다. 상은 태수와 같았다. 장사(長史)의 경우는 직무가 군승(郡丞)과 같았다. 중위(中尉)는 치안을 책임졌다. 낭중령(郎中令)은 대부와 낭중 등 숙위관(宿衛官)들을 책임졌다. 부(仆)는 거마를 책임졌다. 치서(治書)와 알자(謁者)는 시종관(侍從官)이었다. 열후(列侯)의 식읍현을 후국(侯國)이라하고, 현영장(縣令長)과 같은 상(相)을 두었으며, 후(侯)에게 신하가 되지는 않았고 단지 후에게 세를 납부하였다.

동한은 후작(侯爵)을 확대하기 위하여 또 현후(縣侯)、향후(鄕侯)、정후(亭侯) 등의 작위를 두는 동시에 식읍의 현、향、정의 이름을 덧붙였다. 후기에는 대부분 식읍이 없는 허봉(虛封)이 되었다. 관우(關羽)가 한수정후(漢壽亭侯)로 봉해졌던 것과 같다. 한수(漢壽)는 동한의 현명(顯名)으로 치소(治所)는 지금의 호남성(湖南省) 상덕현(常德縣)의 동북쪽에 있었다. 한수정후 역시 허봉이었다. 열후는 조정에서 물러난 후 (황제에게) 은혜를 받았다면 “특진(特進)”이나 “봉조청(奉朝請)”이라는 관을 주었는데, 이 명의로 조정의 회의에 참여하였다. 동한의 외척은 보통 특진후(特進侯)가 되었는데, 특진이 더해지지 않은 이들은 조후(朝侯)、시사후(侍祠侯)가 되었다. 외척과 공주의 자손들 중 서울에서 조상의 무덤을 지키는 이들을 외제후(猥諸侯)라고 불렀다.

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1) 육조(六曹)의 이름에는 견해가 여럿 있다. 동한(東漢) 200년 동안에 육조(六曹)는 분명 변화가 있었다. 여기서는 《진서(晉書)․직관지(職官志)》에 근거하였다.