二. 秦漢의 官制 2. 西漢의 官制

王天有 著 / 李商千 譯, <中國古代官制>, 학고방, 2006.

 

2. 서한(西漢)의 관제

 

서한(기원전 206년-기원 9년)의 관제는 대부분 진조(秦朝)를 따랐으며, 약간의 다른 점이 있다. 중앙관의 최대변화는 내조(內朝)의 형성이었고, 지방관의 가장 두드러진 특징은 분봉된 왕의 국(國)과 군현(郡縣)이 병존했다는 점이다.

 

(1) 중앙관(中央官)

 

중앙의 최고 직위는 여전히 삼공(三公)이었다.

서한의 승상을 상국(相國)이라고 칭하기도 했다. 한(漢) 애제(哀帝) 때 대사도(大司徒)로 개명하였다. 한나라 초기의 승상은 대부분 공신 출신들로서 지위와 명망이 대단해서, 진정할 것이 있으면 황제가 승낙하고 따르지 않는 것이 없었다. 조정 내에서의 정책 역시 승상에게서 나오는 경우가 많았다. 승상의 아래에 주계(主計)가 있었는데, 계상(計相)이라고도 칭하였고, 군국에 계책을 상주하는(上計) 책임을 졌다. 상계(上計)는 지방의 수(守)와 상(相)이 조정에 1년 동안의 치적을 보고하는 제도였다. 치적(治狀)은 군국 내 1년 동안의 조부(租賦)、형옥(刑獄)、선거(選擧) 등의 정황을 포괄하였다. 조정은 치적에 근거해서 지방관을 심사하여 공이 있는 자에게는 상을 주고 허물이 있는 자에게는 벌을 주었다. 상부(相府)의 속리(屬吏)에는 장사(長史)、사직(司直) 및 여러 조연(曹掾)들이 있었다. 장사는 속리들의 우두머리였다. 사직은 법을 어기는 관리들을 규찰하였다. 모든 관청(諸曹)은 각종의 행정 직능에 따라서 설치한 사무 처리 부문이었다. 서조(西曹)、동조(東曹)、주조(奏曹)、의조(議曹)、창조(倉曹) 등이 있고, 관리의 임면、군국의 사무、장주(章奏)의 모의、징집과 세금 등의 일을 분할 관장하였다. 연속(掾屬)은 각 조(曹)의 사무관으로 속(屬)보다는 높았다. 한 무제(武帝) 이후로 승상의 권력이 약해져 실제 상(相)의 권한을 행사하는 사람은 대장군대사마령상서사(大將軍大司馬領尙書事)였다.

태위(太尉)는 한 초기에는 상시로 설치하지 않다가, 한 무제 때에 그것을 줄이고 바꾸었다. 대장군(大將軍)은 본래 무관으로 군대를 이끌고 전쟁에 나아가는 것을 책임졌다. 원수(元狩) 4년[기원전 119년]에 위청(衛靑)、곽거병(霍去病)이 흉노(匈奴)를 정벌할 때 공이 있었기 때문에 한 무제는 위청을 대사마대장군(大司馬大將軍)으로, 곽거병을 대사마표기장군(大司馬驃騎將軍)으로 봉하였다. 무제가 죽고 난 후 외척이었던 곽광(霍光)을 대사마대장군령상서사(大司馬大將軍領尙書事)로 삼았다. 이때부터 대사마(大司馬)가 사실상의 집정자가 되었다. 한 애제(哀帝) 때에 이르러 대사마는 장군 칭호를 가지게 되며 부곡(部曲)이 있었다. 부곡은 군사(軍事)의 편제였는데, 대장군의 영(營)에는 오부(五部)가 있었고, 부(部)마다 교위(校尉)를 한 명씩 두었다. 부 아래는 곡(曲)이었고, 곡마다 군후(軍候) 한 명씩을 두었다. 대사마령상서사(大司馬領尙書事)는 또 관청(府)을 열고 속리들을 두었다. 속리에는 장사(長史)、사직(司直)、연(掾)、사(史)、공조(功曹)、의조(議曹)、문하리(門下吏)、주부(主簿)、영사(令史) 등이 있었다.

어사대부의 경우 한나라 초기에는 변화가 크지 않았으며, 한 성제(成帝) 때 이름을 대사공(大司空)으로 고쳤다. 어사대부의 아래에는 여전히 승、중승을 두었는데, 직무는 진조(秦朝)와 같았다. 어사중승은 한조(漢朝)에서 중집법(中執法)이라고도 하였다. 어사대부에서 대사공으로 바뀐 후 어사중승도 어사장사(御史長史)로 한차례 개명하였고, 난대(蘭臺)의 주관(主官)이었지만 대사공은 더 이상 백관을 감찰하는 책임을 지지 않았다. 어사중승령시어사(御史中丞領侍御史) 15인은 궁내(宮內)、전중(殿中)에서 법을 집행하여 백관의 범법과 위법의 행위를 탄핵하는 책임을 졌다. 또 황제에게서 특수한 임무를 위탁받은 어사가 있는데, 예를 들면, 군대에 파견된 사람을 감군어사(監軍御史), 밖으로 순시하며 중대한 형옥을 다루는 사람을 수의어사(綉衣御史) 혹은 직지수의사자(直旨綉衣使者), 황제가 재계(齋戒)할 때 글을 주관하고 시중 드는 사람을 치서어사(治書御史)라고 했던 것과 같았다. 이런 어사는 사안에 따라 설치했던 것으로 확립된 제도는 아니었다. 어사대부의 속리로는 어사연(御史掾)、서조연(西曹掾)、주부(主簿)、소사(少史)、어사속(御史屬)、주하령(柱下令) 등이 있다.

열경(列卿)의 변화에도 주로 세 가지 측면이 있었다.

첫째, 일부 열경의 관명에 변경된 것이 있었고, 속관에는 증감된 것이 있었다. 구체적으로 살펴보면 다음과 같은 것이 있다.

봉상(奉常)은 한 경제(景帝) 때 태상(太常)으로 개명되었다. 태상은 종묘(宗廟)의 제례(祭禮)를 관장하는 것 외에도 학교 교육을 관리하는 직능을 겸하였다. 한나라 초기에는 진제(秦制)를 따라 박사(博士)를 두어 태상(太常)의 속관으로 삼았으나 그 수량은 많지 않았다. 한 무제 때 유술(儒術)을 제창하여 아래에 오경박사(五經博士)를 두는 동시에 장안(長安)에 태학(太學)을 세웠다. 태학은 한대(漢代)의 최고 학부였으며, 주관(主官)은 복야(僕射)였고, 교사를 오경박사라 하고, 학생을 박사제자원(博士弟子員)이라고 불렀는데, 태학생(太學生)이라 칭하기도 했다. 한대 태학은 부단히 확대되어 태학생의 수가 거듭 증가하여 한대 관료군의 상비군으로 되었다.

 
낭중령(郎中令)은 한 무제 때에 광록훈(光祿勳)으로 개명하였으며, 주 직무는 궁전 출입문의 수위(守衛)를 담당하였다. 속관으로는 승(丞) 외에 여전히 대부(大夫)、낭(郎)、알자(謁者)를 두었다. 그 중에 대부、낭에는 변화가 있다. 중대부(中大夫)는 광록대부(光祿大夫)로 개명하고, 지위가 가장 높았다. 태중대부(太中大夫)、간대부(諫大夫)는 여전하였다. 낭은 중랑(中郞)、낭중(郎中) 외에 또 시랑(侍郞)、의랑(議郞)을 증설하였다. 의랑은 기타 낭관(郎官)과는 달리 직무가 대부와 비슷하였다. 중랑에는 오관(五官)、좌、우 3인의 장(將)이 있고, 지위는 높았다. 낭중에는 거(車)、호(戶)、기(騎) 3인의 장이 있었다. 중랑 3인의 장은 낭관을 각기 거느리고, 수비와 숙직을 책임졌다. 한대에는 또 호분(虎賁)、우림중랑장(雨林中郞將)이 있었다. 호분은 원명이 기문(期門)으로 무제 때에 설치했으며, 평제(平帝) 때에 다시 호분랑(虎賁郞)으로 개명하고 중랑장(中郞將)을 증설하였다. 우림(羽林)은 초명(初名)이 건장영기(建章營騎)였다가 나중에 우림기(羽林騎)로 바뀌었다. 또 전쟁에서 사망한 군사의 자손을 우림에서 길렀는데, 우림고아(羽林孤兒)라고 하였다. 선제(宣帝) 때 중랑장을 두었다. 호분、우림은 군대를 파견하는 권한을 책임졌으며, 때로는 멀리 출정을 나가기도 하였다. 알자는 조령을 전달하는 관원이다.

위위(衛尉)는 한 경제(景帝) 때에 중대부령(中大夫令)으로 한 차례 개명하였으며, 황궁의 보위를 책임졌다. 군사를 남군(南軍)이라고 하였다. 위위는 광록훈과 비록 똑 같이 궁전 출입문을 지키는 것을 맡았으나 구별되는 점도 있었다. 위위는 한 경제 때 중대부령으로 개명하였고, 황궁 보위의 책임을 졌다. 군사는 남군으로 칭하였다. 위위는 광록훈과 같이 궁전의 출입문을 지키는 일을 맡았지만 구별되는 점도 있었다. 위위는 군사를 통솔하여 병위(兵衛)라고 하였으며, 광록훈은 낭관을 통솔하여 낭위(郎衛)라고 하였다. 병위는 주야로 순찰하고, 문적(門籍)을 검사하여 경성의 수비를 책임지는 북군(北軍)과 서로 표리를 이룬다. 낭위가 바로 숙위(宿衛)、 의위(儀衛)였다.

정위(廷尉)는 경제(景帝)、 애제 때 한 차례 대리(大理)로 개명하였으며, 사법과 옥사를 주관하였다. 속관으로는 정위정(廷尉正), 좌우감(左右監), 좌우평(左右平)이 있다.

전객(典客)은 경제 때 대행령(大行令)으로 개명하였고, 무제 때 또 대홍려(大鴻臚)로 개명하였다. 여(臚)는 전달한다는 뜻으로, 대홍려가 바로 전달관(傳達官)이 되며, 외국 소수민족 사절의 접대를 주관하였다. 속관으로는 행인(行人) 등 세 사람의 영(令)과 승(丞)이 있었다. 대홍려가 진대(秦代)의 전객과 다른 점은 한대(漢代)의 “황제는 제후왕을 세우고, 그 제후왕에 대한 대접은 모두 대홍려에게 맡겼다(皇帝建諸侯王, 賓諸侯王, 皆屬大鴻臚)”는 것인데, 진대(秦代)에는 제후왕을 두지 않았기 때문에 당연히 이런 직능은 있을 수 없었다. 한 성제(成帝) 때 속국에 대한 관리를 대홍려에게 병입시켰다. 대체로 변경 지역의 각 부족들이 한조(漢朝)에 항복해오면 국호를 그대로 보존시켰는데, 이를 속국이라고 하였다. 중앙에서 속국으로 파견하는 관원으로는 도위(都尉)、승(丞)、후(候)、천인(千人)이 있었다.

종정(宗正)은 평제(平帝) 때 종백(宗伯)으로 개명하고 종실(宗室)의 사무를 맡아보았으며, 통상 종실 중에서 명망이 비교적 높은 자가 임명되었다. 아래에는 승을 두었다. 속관으로는 도사공령(都司空令)、승(丞)이 있어, 종실의 죄인을 다루었고, 내관장(內官長)、승(丞)은 내관(內官)[즉 시위관(侍衛官)]을 관장했고, 공주가령(公主家令)、문위(門衛)는 황제 딸들의 가사를 주관하였다.

태복(太僕)은 황제의 거마를 관리하는 것 외에도 국가의 말에 관한 정책에 관여하였다. 한대의 관부(官府)는 말을 각 감(監)、구(廐)에 분양하였다. 각 감、구에는 다 영(令)、승(丞)、위(尉)가 있었다.

치속내사(治粟內史)는 경제(景帝) 때 대농령(大農令)으로 개명했다가 한 무제 때 또 대사농(大司農)으로 개명하였으며, 전국의 재정과 경제를 주관하였다. 아래에는 승을 두었으며, 중승이라고도 하였다. 한대의 유명한 이재가(理財家)인 상홍양(桑弘羊)이 이 직에 임명된 적이 있다.

중위(中尉)는 무제 때 집금오(執金吾)로 개명하였으며, 아래에 중루(中壘) 등 네 명의 영(令)、승(丞)을 두고 수도인 장안(지금의 서안)의 보위를 책임졌다. 군사를 북군(北軍)이라고 불렀다.

장작소부(將作少府)는 경제 때 장작대장(將作大匠)으로 개명하였으며, 아래에 승을 두었다. 속관으로는 좌우중후(左右中候)가 있으며, 건축과 시공을 책임졌다.

수형도위(水衡都尉)는 무제 때에 처음 설치하였으며, 상림원(上林園)[어원(御苑)]을 관장하면서 황실의 재물 및 주전(鑄錢)을 관리하였다.

소부(少府)의 가장 큰 변화는 상서(尙書) 지위의 상승이었다. 무제 때는 환자(宦者)[환관]로서 상서를 주관하게 하였다. 성제 때는 환자를 파면하고 여전히 관료인 사인(士人)를 등용하였다. 이후로는 사인과 환자가 함께 등용되었다. 서한 때는 사인이 상서직에 임명되었고 상서령(尙書令)이라고 불렀고, 환자가 맡으면 중서알자령(中書謁者令)이라고 하였다. 상서의 주요 직책은 “신하가 상주문을 상서에게 올리면 상서는 천자에게 진상할 수 있었기에, 바로 승상의 아래였다. 정치적인 일이 생기면 천자는 항상 상서와 상의하였다(臣下章奏上尙書, 尙書進于天子, 乃下丞相: 有政事, 天子常與之議”[《한관답문(漢官答問)》]. 네 개의 조(曹)로 나누어 일을 처리하였다, 상시조(常侍曹)는 승상과 어사대부의 일을 관리하였고, 이천석조(二千石曹)는 자사(刺史)와 이천석(二千石)의 일을 관리하였으며, 호조(戶曹)는 서민이 상서한 일을 관리하였고, 객조(客曹)는 외국과 사방의 이민족의 일을 관리하였다. 이후에 또 삼공조(三公曹)가 더해졌으며, 형옥(刑獄)의 일을 주관하였다. 그 다음은 환자의 직무가 많아졌다는 것이다. 황문령(黃門令)、승(丞)이 있어 금(禁)[황제의 거처]중을 주관하는 환자였으며, 급사황문(給事黃門)、소황문(小黃門)은 황제를 좌우에서 받들고, 상서의 주서(奏書)를 진상하고, 금성(禁省)의 내외 통관을 관장하였다.

둘째, 열경(列卿) 중에 또 구경(九卿)의 칭호가 있었다. 구경은 후에 태상(太常)、광록훈(光祿勳)、위위(衛尉)、태복(太僕)、정위(廷尉)、대홍려(大鴻臚)、종정(宗正)、대사농(大司農)、소부(少府)를 가리키게 되었으며, 지위는 기타 열경보다 높았다.

셋째, 내조(內朝)의 형성이었다. 내조는 중조(中朝)라고도 하였다. 한나라 초 기 승상의 권력 확대에 따라 황권(皇權)과 상권(相權) 사이에 모순이 발생하였다. 한 무제는 황권을 강화하기 위하여 승상의 권세를 삭감하면서 다른 한편으로는 측근 신료(臣僚)의 지위를 높였다. 이런 사람들은 바로 장군(將軍)、시중(侍中)、중상시(中常侍)、좌우조(左右曹)、제리(諸吏)、산기(散騎) 등이었며, 지위가 아주 높은 대사마대장군(大司馬大將軍)을 중심으로 하였다. 그들은 평소에는 황제의 좌우에서 직접 황제를 대신하여 정책을 입안했기 때문에 점차 궁내에서 정책을 결정하는 계통이 되었으며, “내조”로 불렸다. 내조는 승상、 어사대부 및 구경이 구성하는 관료계통인 외조(外朝)와 서로 대응하였다. 외조는 점차 집행계통으로 변하였다. 황제는 내조에 의지하여 외조를 제약하고, 내조는 황제의 신임에 의지하여 외조의 위에 군림하였다. 상하문서를 상서가 관장했으므로 무제가 죽은 후로 또 대장군대사마가 상서의 일을 관할하였다. 이때부터 대장군대사마가 실권을 장악한 영수가 되었으며, 승상은 비록 일정한 지위는 남아 있었지만 실제적인 직권은 삭감되었다.

가관(加官)[관직을 높여 겸직하는 것] 역시 내조의 힘을 확대하는 일종의 수단이었다. 내조관 중의 산기、중상시、시중、좌우조、제리는 모두 겸직이 될 수 있었는데, 겸직 중에는 급사중도 있었다. 겸직에 관하여 《한서(漢書)․백관공경표(百官公卿表)》에 기재된 것이 있다.

시중, 좌우조, 모든 리, 산기, 중상시는 모두 관직을 겸했는데, 겸직으로는 열후, 장군, 경, 대부, 장, 도위, 상서, 태의, 태관령부터 낭중까지였으며, 결원에 대비하는 관원은 많게는 수십 명에 이르렀다. 시중과 중상시는 금중에 들어갈 수 있었으며, 모든 조는 상서의 일을 받았고, 모든 리는 법을 집행할 수 있었으며, 산기는 수레에 같이 오를 수 있었다. 급사중도 겸직했는데, 대부, 박사, 의랑 같은 것이었으며, 고문과 응대를 관장하였으며, 지위는 중상시 다음이었다.(侍中、 左右曹、 諸吏、 散騎、 中常侍, 皆加官, 所加或列侯、將軍、 卿、大夫、將、都尉、尙書、太醫、太官令至郎中, 亡員, 多至數十人. 侍中、 中常侍得入禁中, 諸曹受尙書事, 諸吏得擧法, 散騎幷乘輿車. 給事中亦加官, 所加或大夫、 博士、 議郞, 掌顧問應對, 位次中常侍.)

다시 말해서 외조관(外朝官)의 경우 문무는 물론 직위의 고하를 막론하고 황제가 신임하기만 하면 바로 시중이나 급사중 등의 관직을 겸할 수 있었고, 황제에게 상주할 수 있었기 때문에 내, 외조의 두 신분을 겸할 수 있었다.

서한의 궁관(宮官) 역시 진제(秦制)를 연용하였다. 다만 경제(景帝) 때 대장추(大長秋)로 바꾸고, 사인(士人)을 쓰거나 환자(宦者)를 쓰기도 하였으며, 또 중장추(中長秋)가 있는데, 모두 황후의 궁관이었다. 첨사(詹事)의 지위는 진조(秦朝)보다 높아졌다. 태자의 궁관으로는 태자태부(太子太傅)와 소부(少傅)를 증설하고 태자를 가르치는 책임을 졌다.

무관의 최고 단계를 장군이라고 했으며, 대장군(大將軍)、표기장군(驃騎將軍)、거기장군(車騎將軍)、위장군(衛將軍)、전후좌우장군(前後左右將軍)、열장군(列將軍)이 있었다. 열장군 앞의 각종 장군을 모두 “중호장군(重號將軍)”이었으며, 그 중에 가장 존귀한 것은 대장군과 표기장군으로 대사마를 겸할 수도 있었다. 열장군은 상장군(上將軍)、 유격장군(遊擊將軍)、 호군장군(護軍將軍) 등 수십 종의 다른 칭호를 가진 “잡호장군(雜號將軍)”을 가리켰다. 장군에게는 자신의 속리(屬吏)와 막부(幕府)가 있었다. 막부는 장군의 사무기구로써 속리는 장군 스스로 임명하였다. 장군보다 낮은 것은 교위(校尉)였다. “교는 진영을 다스린다는 뜻이기 때문에 군의 한 부를 일교라고 하는 것이다(校者, 營壘之稱, 故謂軍之一部爲一校)”[《한서(漢書)․위청전(衛靑傳)》안사고주(顔師古注)]. 수도에는 중루(中壘)、월기(越騎)、보병(步兵)、장수(長水)、사성(射聲)、둔기(屯騎)、호기(胡騎)、호분(虎賁)의 여덟 교위가 있었는데, 한 무제 때 창설하였으며, 집금오(執金吾)에 예속되었다.

 

(2) 지방관(地方官)

 

한대(漢代)의 지방 조직은 두 가지로 나누었는데, 하나는 군현(郡縣)이고, 다른 하나는 제후왕국(諸侯王國)이다.

경기(京畿) 지역은 군국(群國)과 다르다. 한나라 초기에 내사(內史)를 설치하였고, 경제(景帝) 때 좌우내사를 각각 설치했는데, 주작중위(主爵中尉)[후에 주작도위(主爵都尉)로 바뀜]와 똑같이 장안(長安) 성내를 다스리고 경기 지역을 관할하게 하였다. 무제 때 우내사를 경조윤(京兆尹)으로 바꾸고, 좌내사를 좌풍익(左馮翊)로 삼았으며, 주작도위는 우부풍(右扶風)으로 삼고서, 삼보(三輔)로 합칭하였다. 삼보는 관명이자 구역명이기도 하다. 삼보에는 또 경도위(京都尉)、좌우도위(左右都尉)가 있으며, 삼보의 치안을 나누어 관리하였다. 무제는 또 사예교위(司隸校尉)를 두었다. 징화(徵和) 원년(기원전 92년)에 어떤 사람이 무제에게 태자 유거(劉據)가 궁중에서 나무 인형을 땅에 묻고 황제를 저주하고 있다고 고발하였다. 유거는 이 소식을 듣고 대노하여 병사를 보내어 무고자 강충(江充)을 살해하였다. 한 무제가 파병하여 진압하게되자 유거는 자살하고 말았다. 역사에서는 “무술의 재앙(巫蠱之禍)”이라고 한다. 이 사건에서 무제는 궁중에서 복역하는 노예들을 이용했는데, 사예(司隸)가 바로 이런 도예(徒隸)를 이끌던 관리였다. 사후(事後)에 사예만을 남겨두었다. 얼마 안가 정식으로 사예교위를 설치하였고, 그 직책은 수도의 중요지역 및 삼보(三輔)、삼하(三河)[하남(河南)、하내(河內)、하동(河東)]、홍농(弘農)의 7군을 감독하고 사찰 하는 것이었다. 위로는 삼공(三公)을 포함한 조정 내의 관리들을 사찰 적발할 수 있고, 아래로는 군국(君國)의 요원들을 감독 사찰할 수 있어서 대단히 현요한 감찰관이었다.

한나라 초에 군의 조직으로는 수(守)와 위(尉)를 두었고 감어사(監御史)를 두지는 않았다. 경제(景帝) 때 수를 태수(太守)로, 위를 도위(都尉)로 바꾸었다. 태수는 한 군의 장이고, 도위는 태수를 보좌하며 무직(武職)의 사병들을 관리하였다. 태수의 속관으로는 승(丞)、오관연(五官掾)、주부(主簿)、독우(督郵)、제조의 연사(諸曹掾史)가 있었다. 승은 태수의 조수이다. 오관연은 태수의 “고굉(股肱)[팔과 다리로 가장 신임하는 신하]”이라는 칭호가 있었다. 주부는 문서를 관리하였다. 독우의 주요 임무는 각 현을 감찰하는 것이다. 《삼국연의(三國演義)》제2회 “장비가 노하여 독우를 채찍질하다(張飛怒鞭督郵)” 이야기 중의 독우가 바로 이 관직이다. 제조(諸曹)의 연사(掾史)는 구체적인 사무를 나누어 관리하였다. 도위의 속관으로 승과 제조의 연사가 있었다. 현(縣)급 조직에는 여전히 영(令)[대현(大縣)]、장(長)[소현(小縣)]、승(丞)、위(尉)를 두었으며, 진조(秦朝)와 아무런 다른 점이 없다. 속관의 설치는 대체로 군의 연사와 서로 비슷하다. 소수민족지역에는 여전히 현에 해당하는 도를 설치하였다.

현 아래의 기층 조직은 향(鄕)、정(亭)、이(里)이다. 향에는 삼로(三老)、유질(有秩)、색부(嗇夫)、유요(遊徼)를 두었다. 정에는 정장(亭長)을 두고서 치안과 파발 조직을 겸하였다. 이(里)에는 이괴(里魁)를 두었다. 향관(鄕官)의 설치는 위진(魏晉) 때까지 계속되었다. 위진 이후로는 비록 여전히 그 이름을 남겨두기는 했으나 실제로 있는 듯 없는 듯 하였다. 북제(北齊) 때는 인(隣)、리(里)、당(黨)의 삼장(三長)으로 변하였고, 직분이 수자리 식이 되어 더 이상 관(官)의 범주에 속하지 않게 되었다.

군현과 병존한 것으로는 제후왕국이 있다. 한나라 초에는 일곱 개의 성이 다른 왕국을 봉했으나 이후 차례차례 없애버렸다. 이성(異姓)의 왕을 없애는 동시에 한 고조는 또 자기의 자제들을 왕으로 봉하여 한실을 보호하는 울타리로 이용하였다. 《한서․백관공경표》에 “제후왕에게는……태부가 있어 왕을 보좌하였다. 내사는 나라와 백성을 다스렸고, 중위는 무직을 관장하였으며, 승상은 뭇 관을 통솔하였고, 여러 경과 대부의 관은 모두 한나라 조정과 같았다(諸侯王……有太傅輔王, 內史治國民, 中尉掌武職, 丞相統衆官, 群卿大夫都官如漢朝.)”고 기록하고 있는데, 중앙관의 설치와 거의 아무런 다른 것이 없었다. 한 경제(景帝)가 오초칠국(吳楚七國)의 난(기원전 154년)을 평정한 후 제후왕은 더 이상 나라를 다스리지 못하도록 규정하였으며, 승상을 상으로 바꾸고, 어사대부、정위、소부、종정、박사 등의 관을 없애버렸다. 한 무제 때는 제후에게 은혜에 보답하게 하여 자제를 열후(列侯)로 삼고, 왕국을 군에 해당하는 후국(侯國)으로 쪼개었다. 한 성제 때 또 내사(內史)를 파하고 상으로 하여금 백성들을 다스리는 태수와 같게 하고, 중위는 군 도위와 같게 하였다. 한 원제(元帝) 때에 이르러 상은 더욱 군수의 아래에 위치하게 되었다. 이때에 이르러 제후왕은 이미 제후국 군주의 권력은 없고, 의식과 조세만을 그 제후국 내에서 취할 뿐이었다. 한나라 초에 공신 가운데 열후에 봉해진 자가 143인이었다. 열후의 식현(食縣)을 국(國)이라고도 칭했지만, 국에 사는 것은 태수와 군 도위의 감독을 받아들여야 했다.

무제 때 군(국)현의 감찰을 강화하기 위해서 또 전국을 13개 감찰구(監察區)로 나누고 13주부(州部)라고 불렀다. 주부마다 약간의 군국을 포함하였고 자사 1인을 두었다. 자사의 관직은 높지 않아 600석에 불과했지만 군현을 순시하였으며 중앙을 대신하여 태수、왕국의 상과 호족들을 감찰하였다. 그러나 자사는 지방관이 아니어서 지방의 정무를 직접 처리하는 것도 아니었다. 자사는 “직위는 낮았지만 사명은 존귀하였고, 관직은 작았지만 권리는 막중하였다(位卑而命之尊, 官小而權之重)”, 그래서 “대소가 서로 견제하고, 내외가 서로 엮이는(大小相制, 內外相維)”[《일지록(日知錄)․자사(刺史)》] 작용을 일으킬 수 있었다. 성제(成帝) 때 자사는 주목(州牧)으로 바뀌고 봉록과 품위도 2000석까지 오르게 된다.

 서한 때에 중앙과 서역의 관계는 부단히 강화되어, 무제 때에는 이 지역에 군대를 주둔시키고, 땅을 경작하기 시작하면서 관리도 설치하였다. 신작(神爵) 2년[기원전 60년]에 한 선제(宣帝)는 서역에 도호(都護)를 설립하였고, 치소(治所)는 오루성(烏壘城)[지금의 신강(新疆) 윤대현(輪臺縣) 동북]에 있었으며, 서역 36국을 보호하게 했는데, 이후에 50여 국으로 불어났다. 속관으로는 부교위(副校尉)、승(丞)、사마(司馬)、후(候)、천인(千人)이 있었다. 이후에 한 원제(元帝) 때 또 군대주둔 지역에 무기교위(戊己校尉)를 두었다. 속관에는 승、사마、후가 있었다. 무기교위는 서역 도호 아래 둔전(屯田)의 사무를 책임지는 관원이었다. 한 왕조와 서역의 여러 나라가 이미 중앙과 지방의 종속관계였음을 설명하는 것이다.

 

(3) 작질(爵秩)[작위와 봉록]

 

서한 건국 후에 점차 세 가지의 작위가 형성되었다. 첫째는 종실 작위로써 왕과 후(侯)의 두 등급이 있다. 둘째는 공신 작위로써 진조(秦朝)의 20등급의 작위를 답습했는데, 스무 번째 등급인 철후(徹侯)만이 한 무제의 이름을 피하여 통후(通侯)로 개명하였고, 열아홉 번째 등급인 관내후(關內侯)와 함께 열후(列侯)로 합칭되었다. 세 번째는 무공(武功) 작위로써 조사(造士) 등의 11등급이 있으며, 무제 때에만 사용되었다. 서한 때 공신 작위의 수여는 진조보다 융통성이 있어서 군공(軍功)을 장려할 뿐 아니라 항상 하사하는 것이 되었다. 작위를 내리는 범위도 열후(列侯)、군장(軍將)、군리(軍吏)、사졸(士卒)에서 백성들에게까지 확대되었다. 심지어 이민(吏民)의 경우는 곡식이나 돈으로 작위를 살수도 있었다. 작위가 있다는 것은 일정한 정치와 경제적 특권이 있는 것이기도 하다. 고등 작위는 식읍을 얻을 수 있고, 일반 작위는 부세와 요역에서 면제될 수 있어서, 죄를 지어도 규정에 따라 감형될 수 있었다. 관원이 된 자가 또한 우선적으로 관직에 임명될 수 있다. 무제 중기부터 낮은 작위를 받는 사람들이 넘쳐나면서 특권 역시 실행에 옮길 수 없게된 빈 직함이 되자 작위는 점차 사람들에게 중시되지 않게 되었다.

관질(官秩)은 관직、녹봉과 관련이 있는데 비교적 중요하다. 녹봉(秩)의 등급은 여전히 석(石)을 단위로 하였다. 17등급이 있으며, 순서에 따라 만석(萬石)、중이천석(中二千石)、이천석(二千石)、비이천석(比二千石)、천석(千石)、비천석(比千石)、팔백석(八百石)、비팔백석(比八百石)、육백석(六百石)、비육백석(比六百石)、사백석(四百石)、비사백석(比四百石)、삼백석(三百石)、비삼백석(比三百石)、이백석(二百石)、비이백석(比二百石)、일백석(一百石)이 있다. 한 성제(成帝) 때 팔백석、비팔백석을 제하고 15등급을 남겼다. “중(中)”은 꽉 차다의 뜻이고, “비(比)”는 비견하다의 뜻이다. 고대에 석(石)과 곡(斛)은 항상 통용되었는데, 곡은 용량을 표시하고 석은 중량을 표시하였다. 석과 곡은 관직과 녹봉에 사용했는데, 구별이 있었다. 석은 녹봉의 등급을 나타내고, 곡은 녹봉의 수를 나타내었다. 그러나 관질의 석이 결코 녹봉의 곡과 같지는 않았다. 승상의 경우 만석이라고 불렀는데 그 월봉은 350곡이었던 것과 같다. 실제로 곡 역시 허수(虛數)였는데, 서한 때는 돈을 곡록(穀祿)으로 했기 때문이다. 예를 들면, 어사대부의 경우 질은 중이천석이었고, 월봉은 4만 전이었던과 같다. 질은 직(職)과 기본적으로 일치하기 때문에 그래서 사서(史書)상 종종 어떤 관직 아래 약간의 석을 명시하여 직위의 고저를 나타내었던 것이다. 예를 들면, 군 태수를 통상 이천석으로 부른 것과 같다. 하지만 전혀 변하지 않는 것은 아니어서 정치 업적이 두드러진 관원에게는 녹봉인 질을 더해주고, 그렇지 못한 관원은 그 질을 깎아버렸다.