二. 秦漢의 官制 1. 秦朝의 官制

王天有 著 / 李商千 譯, <中國古代官制>, 학고방, 2006.

 

二. 진한(秦漢)의 관제(官制)

 

진(秦)、한(漢)은 중국의 봉건사회 초기 두 개의 통일 왕조로서, 전제주의(專制主義)와 중앙집권의 국가 조직이 이 기간에 수립되었다. 상층 건축이라 할 관제가 이 시대의 특징을 충분히 반영하고 있어 이후 역대 봉건왕조에 깊은 영향을 끼쳤다.

 

1. 진조(秦朝)의 관제

 

진조(秦朝)(기원전 221-기원전 206년)는 통일 후에 전국의 통치를 공고히 하기 위하여 황제를 핵심으로 하는 관료제도를 확립하였다. 진왕(秦王) 영정(嬴政)은 육국(六國)을 멸한 후에 “천하가 크게 평정되었는데도 지금까지 이름과 호칭이 바뀌지 않았으니 성공이라고 해도 후세에 전할 수 없다(天下大定, 今名號不更, 無以稱成功, 傳後世)”[《사기(史記)․진시황본기(秦始皇本紀)》]고 하였다. 그래서 삼황(三皇)과 오제(五帝)의 존호(尊號)를 취해 스스로 이 나라의 첫 황제임을 선포하고 시황제(始皇帝)라고 하였다. 이로부터 황제라는 말이 이천여 년 동안 봉건군주의 전용어(專用語)가 되었다. 황제는 지고무상의 권위를 가졌으며, 문무 백관들은 모두 황제에 대해 책임을 졌다. 진조와 이후 역대 왕조의 관제를 고찰하는 것은 모두 이 점을 벗어날 수가 없다.

 

그림2  진시황(秦始皇) 상

 

(1) 중앙관(中央官)

 

진조 중앙관의 기본 구성은 삼공(三公)과 열경(列卿)이다.

삼공은 승상(丞相)、태위(太尉)、어사대부(御史大夫)를 가리킨다. 승상은 최고행정장관이다. 《한서(漢書)․백관공경표(百官公卿表)》에서 “천자를 도와 만가지 정무를 처리한다(掌丞天子, 助理萬機)”고 하였다. 다시 말해서 승상의 직책은 황제의 뜻에 따라 국가의 정무를 관리하는 데에 협조하였음을 말한 것이다. 진조의 승상은 한 사람을 두기도 하고 혹은 좌우에 각 한 명씩 두기도 하였다. 환관(宦官)도 승상에 임명될 수 있었는데, 중승상(中丞相)이라 칭하였다. 승상의 속관(屬官)으로는 시중(侍中)이 있는데, 조정에서 상주(上奏)하는 일을 맡았으며, 우두머리를 복야(僕射)라고 칭했다. 사인(舍人)은 승상을 도와 공사(公私)의 사무를 처리하였다. 대위(大尉)는 최고 군사장관으로 무관의 임면(任免)과 출척(黜陟)을 주관하였다. 그러나 진대(秦代)에 어떤 사람이 태위(太尉)라는 관직에 임명되었는지 연구가 어려운데, 어떤 학자는 그 자리를 두기는 했으나 관직은 이름뿐이었다고도 한다. 어사대부는 승상의 부관(副官)으로서, 내정(內廷)에 파견을 공급하고, 다른 한 편으로는 백관을 감찰할 권한을 쥐고 있었다. 그 밑에 승(丞)과 중승(中丞)을 두었다. 승은 대부의 조수이며, 중승은 궁궐 안의 난대(蘭臺)에서 도서(圖書)와 비적(秘籍)을 주관하였다. 어사대부가 의정(議政)에 참여했기 때문에 백관을 감찰하는 그 책임이 왕왕 중승(中丞)의 몸에 떨어졌다. 그래서 “어사아장(御史亞長)”、“이대부(貳大夫)”의 칭호가 있기도 하다.[《역대직관표(歷代職官表)》의《어사중승청벽기(御史中丞廳壁記)》인용]. 중승의 아래에 또 시어사(侍御史)가 있는데, 기사(記事)、조령(詔令)의 기초(起草)、부새(符璽)의 관리 외에도 백관을 규찰하는 책임이 있다. 삼공은 분권(分權)되어 서로간을 제약하였다. 열경은 삼공 이외의 고급관리에 대한 통칭이다. 주로 종묘(宗廟)의 예의를 관장하는 봉상(奉常)이 있고, 승(丞) 한 사람이 있었다. 속관인 태악(太樂)、태축(太祝)、태재(太宰)、태의(太醫)、태사(太史)、태복(太僕)에는 모두 영(令)、승(丞)이 있어, 악무(樂舞)、제사(祭祀)、찬구(饌具)、무의(巫醫)、천문관측(天文觀測)、복서(卜筮) 등의 일을 분담하였다. 또 의론(議論)을 전담하는 박사(博士)가 있는데, 70여 명이 넘는 사람들을 두었으며, 우두머리를 복야(僕射)라고 칭했다.

진대(秦代)의 박사는 중앙관 중 강한 특징을 지닌 관원이었다. 박사는 원래 춘추 이래로 학자에 대한 일종의 칭호로써 주로 유학자들이었다. 전국 말에 이르러서야 박사가 비로소 일부 제후국의 관명으로 되었다. 진(秦)이 통일한 후에 박사가 비록 조정의 관이 되었다고는 하나 고정된 직분은 없었다. 《사기․진시황본기》에 “박사가 비록 70인 이었다고 하나 다만 사람만을 두고 사용하지는 않았다(博士雖七十人, 特備員弗用)”고 하였다. 박사의 임무에는 두 가지가 있었다. 첫째, 도서(圖書)와 전적(典籍)을 관리하는 것이다. 진시황이 분서령(焚書令)을 내렸을 때 “박사관이 맡은(博士官所職)” 도서와 제자백가(諸子百家)의 전적은 불태우지 않도록 윤허했는데, 박사에게 도서와 전적을 관리하는 직책이 있었음을 설명하는 것이다. 둘째, 고문(顧問)이 되는 것이다. 박사가 비록 봉상(奉常)에 예속되어 있다고는 하나 황제의 면전에서 승상과 함께 조정의 정치를 의론할 수 있었는데, 그들은 박학다식하여 경전에 근거해 황제에게 자문을 해 줄 수 있었다. 그들의 의견이 채납(採納)될 것이냐 마느냐는 황제에게 달려 있었다.

낭중령(郎中令)은 궁궐 문을 관장했고 승(丞) 1인이 있었다. 속관으로는 대부(大夫)、낭(郎)、알자(謁者)가 있었다. 대부는 대부(大夫)、간대부(諫大夫)、태중대부(太中大夫)、중대부(中大夫)로 나누었고, 낭은 중랑(中郞)、낭중(郎中)으로 나누었다. 대부는 간의(諫議)를 책임지고, 황제의 고문으로 대기하였다. 낭은 호위(護衛)、시종(侍從)을 책임졌다. 알자는 내외의 전달을 맡았다.

정위(廷尉)는 형옥(刑獄)을 주관하였다. 속관으로는 정위정(廷尉正)과 정위감(廷尉監)이 있었다.

치속내사(治粟內史)는 재정과 경제를 주관하였으며, 승 2인이 있다. 속관으로는 태창령(太倉令)、승(丞) 등이 있으며, 창고와 물가를 분담하여 관장하였다.

전객(典客)은 각 부족에 따르는 사무를 주관하였으며, 승 1인을 두었다. 속관인 행인(行人)은 조정에서 임시로 파견하는 사신에 임명되었다.

종정(宗正)은 황족의 사무를 관리하였으며, 승 1인이 있었다.

위위(衛尉)는 궁궐문의 위병을 관장하였다. 속관으로는 공거사마령(公車司馬令)、승(丞)과 위사령(衛士令)、승(丞)이 있었는데, 사마문(司馬門)[진(秦)나라 궁성의 외문]과 위사(衛士)를 분할 관리하였다.

태복(太僕)은 황궁의 거마와 국가의 마정(馬政)을 관장하였으며, 승 2인을 두었다. 속관으로는 대구(大廏)、미앙(未央)、가마(家馬)의 3영(令)이 있었다.

전속국(典屬國)은 각 부족에서 궁중으로 입조하는 시자(侍子)들을 관리했는데, 그 아래에 전객승(典客丞)과 구역령(九譯令)을 두었다.

주작중위(主爵中尉)는 열후(列侯)의 봉작(封爵)을 주관하였다.

소부(少府)는 산해지택(山海池澤)의 세금을 관장하여 황실의 쓰임에 공급하였다. 열경(列卿) 중에 소부의 종속관(從屬官)이 가장 번잡하다. 어부령(御府令)、승(丞)은 어복(御服)의 공급을 관장하였다. 상서령(尙書令)、승(丞) 및 상서(尙書)는 문서를 접수하고 발송하는 일을 주관하였다. 부새령(符璽令)과 승(丞)은 부새(符璽)와 신물(信物)을 관장하였다. 도수장(都水長)、승(丞)은 황제의 정원에 못을 파고 물을 대는 책임을 졌다. 악부령(樂府令)、승(丞)은 음률악장(音律樂章)을 주관하였다. 환자령(宦者令)、승(丞)은 환관을 주관하였다. 중서알자령(中書謁者令)、승(丞)은 내정(內廷)의 사무를 관장하였다. 주항령(主巷令)은 궁인(宮人)들을 관장하였다. 또 육상(六尙)이라고 하는 것이 있는데, 상서 외에도 상관(尙冠)、상의(尙衣)、상식(尙食)、상목(尙沐)、상석(尙席)이 있으며, 황제의 일상생활의 일을 관장하였다.

장작소부(將作少府)는 궁실(宮室)의 건조를 주관하였다. 양승(兩丞) 및 좌우 중후(中侯)가 있고, 속관인 좌、우、중、전、후의 오교령승(五校令丞)이 도예(徒隸)[복역 중인 죄인]를 분할 관리하였다.

상술한 열경 외에도 궁관(宮官)이 있다. 궁관은 황후(황제의 정처)、황태자(황제의 계승자) 속하의 관리이다. 황후궁에 경이 있었는데, 장행(將行)이라고 칭하였다. 또 첨사(詹事)、황후위(皇后尉)、황후소부(皇后少府)、황후소복(皇后少僕)이 있었다. 태자궁을 가(家)라고 하였으며, 첨사(詹事)、승(丞)、태자가령(太子家令)、태자솔경령(太子率更令)、위솔(衛率)、중서자(中庶子)、태자사인(太子舍人)、태자문대부(太子門大夫)、소서자(少庶子)、세마(洗馬)、태자복(太子僕) 등이 있었다. 첨사는 살핀다는 의미가 있어서 궁관의 장이 되었다. 솔경령은 아침저녁으로 보고할 책임을 졌다. 위솔은 태자가(太子家)의 출입문 경비를 관장하였다. 세마(洗馬)、서자(庶子) 등은 모두 태자의 시종이었다.

진조에는 태위(太尉) 외에도 고급무관으로는 호군도위(護軍都尉)가 있었다. 호군도위는 군정(軍政)을 주관하고, 외지의 제장(諸將)들을 통솔하였다. 장군(將軍)은 그 위치가 상경(上卿)이었고, 그 부직(副職)을 비장(裨將)이라고 하였다. 진이 통일한 후 장군 직책은 원래 전시에 임명하던 것을 변방에 주둔하는 상설 무관으로 바뀌었다. 아래에는 장사(長史)가 있고, 중하급 무관에는 교(校)、군후(軍候)、사마(司馬)、백장(百將)、둔장(屯長)、기장(騎將) 등이 있다.

 

(2) 지방관(地方官)

 

진조는 지방을 군(郡)과 현(縣) 두 등급으로 나누었다. 경사(京師)외에 최초로 36군을 설치하였는데, 이후로 계속 40여 군까지 늘어났다. 경사인 함양(咸陽)이 있는 관중(關中) 지역을 특별행정구로 보고, 내사(內史)를 두었는데, 지위는 열군(列郡)보다 높아서 열경(列卿)에 버금갔다.

군의 조직에는 수(守)、위(尉)、감(監)[감군어사(監軍御史)]이 있어 중앙 삼공의 설치와 호응하였다. 군수(郡守)는 한 군의 장으로서 군내의 민정(民政)、부세(賦稅)、사법(司法) 등의 사무가 모두 군수의 책임이었다. 아래로는 군승(郡丞)을 두어 보좌하게 하고, 변두리 군은 장사(長史)를 따로 두어 병마를 관리하도록 하였다. 군위(郡尉)는 군수보다 낮았으며, 임무는 군수의 갑졸(병사) 관리와 지방의 치안 관리를 돕는 것이었다. 변경 지역에는 관도위(關都尉)를 두었다. 군감(郡監)은 군수(郡守)의 부관이 아니고 중앙의 어사대부(御史大夫)에게 직속되어 있으면서 중앙에서 지방으로 파견한 감찰관(監察官)으로, 군수와 군위에게 감독 작용을 한다.

군 아래 조직은 현이며, 소수 민족 지역에는 도(道)를 두었다. 현은 대소에 따라 영(令)이나 장을 두었으며, 현민(縣民)이 만호(萬戶) 이상이면 영을 두고, 만호(萬戶) 이하이면 장을 두었는데, 모두 조정에서 임명하였다. 영과 장(長)은 한 현의 행정을 주관하였으며, 아래에 승(丞)과 위(尉) 두 직(職)을 두었다. 승은 영과 장의 보좌관이었다. 위는 한 현의 군사를 맡아 치안을 책임졌다.

현 이하에 향(鄕)이 있으며, 향에 삼노(三老)、유질(有秩)、색부(嗇夫)、유요(遊徼)를 두었다. 삼노는 교화를 책임졌다. 유질은 대향(大鄕)에 두었고, 색부는 소향(小鄕)에 두어 부세와 소송을 책임졌다. 유요는 치안을 책임졌다. 향 아래에 리(里)가 있는데, 가장 기층의 행정 단위이다. 리에는 리전(里典)을 두었는데, 후대에는 리정(里正)、리괴(里魁)라고 칭하였다. 이밖에 또 치안을 맡고 도적을 잡는 전문 기구가 있는데, 정(亭)이라 하고 정장(亭長)을 두었다. 두 정 사이의 거리는 대략 10리였다.

진조가 지방에 군、현、리、정을 설치했다는 것은 중앙 권력이 이미 국가의 구석구석까지 체계적으로 미치고 있었음을 설명하는 것이다.

 

(3) 작질(爵秩)[작위의 서열]

 

진조에 관을 두는 데에 직(職)、작(爵)、질(秩)의 구별이 있었다. 직은 관원의 실제 직무(職務)이다. 직무의 높고 낮음은 도장과 인수(印綬)를 표식으로 하였다. 인수는 금인자수(金印紫綬)、은인청수(銀印靑綬)、동인묵수(銅印墨綬)、동인황수(銅印黃綬)로 구분하였다. 수(綬)는 도장 손잡이의 끈이다. 승상이 바로 금인자수였고, 어사대부는 은인청수, 현승은 동인황수였다. 위의 (1) 중앙관과 (2) 지방관 부분에서 열거한 것은 모두 관직이다. 작(爵)은 주로 유공자를 장려하는 데에 사용하였고, 여전히 전국 시기의 20급 군공작(軍功爵)을 썼다. 작을 받는 자는 봉토가 없고, 단지 후작(侯爵)이 봉지 내의 조세를 징수하던 특권만을 남겨두었을 뿐이다. 질은 관원 등급의 높고 낮음을 나타내고, 봉록의 많고 적음을 표준으로 했으며, 계산 단위는 석(石)이었다. 승상 외에 최고가 2천 석, 다음이 1천 석, 그 다음이 8백 석, 또 그 다음이 6백 석이었다. 이하는 5백 석、4백 석、3백 석、2백 석、1백 석 하는 식으로 차등을 두었다. 1백 석 이하를 두식(斗食)이라고 하였다.

직(職)은 질(秩)、작(爵)과 일정한 관계가 있는데, 국가에 공이 있거나 황제의 믿음을 사고 있으면 별도로 고급의 직、질、작을 수여할 수도 있었다. 하지만 이 세 가지를 같다고 할 수는 없다. 예를 들면, 작을 받은 자라고 해서 꼭 관(官)을 받는 것도 아니었으며, 1에서 4등까지는 군사작(軍士爵)이었던 것과 같다. 고관 역시 반드시 작에 봉해졌던 것도 아니었다. 예를 들면, 이사(李斯)가 앞뒤로 정위(廷尉)와 승상을 맡았을 때 작위가 없었던 것과 같다. 또 각 현령(縣令)[장(長)]과 같이 직상(職相)으로는 같다고 하여 모두 동인묵수(銅印墨綬)를 했다지만 질(秩)상으로는 1천 석、8백 석、6백 석의 세 가지가 있었으니 다 같은 것은 아니었다고 하겠다.